3. Государственные и муниципальные финансы в финансовой системе страны.
Содержание и назначение государственных и муниципальных финансов. Понятие бюджета, внебюджетного фонда. Модели построения бюджетной системы страны. Бюджетное устройство Российской Федерации. Бюджетное законодательство РФ.
Бюджет как финансовая основа деятельности органов государственного управления и местного самоуправления. Бюджетная система РФ, её структура. Содержание межбюджетных отношений. Принципы построения бюджетной системы РФ, их содержание. Современные тенденции развития бюджетной системы РФ.
Государственные и муниципальные финансы — это совокупность экономических отношений, возникающих в реальном денежном обороте по поводу формирования, распределения и использования централизованных фондов финансовых ресурсов.
Государственные и муниципальные финансы функционируют в рамках финансовой системы государства и являются ее центральным звеном.
Функции государственных и муниципальных финансов
1. Функция планирования предполагает формулирование целей и выбор путей их достижения на основании разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. К функции планирования обычно относят и распределение ограниченного объема финансовых ресурсов во временном аспекте исходя из приоритетов и целей развития, их перераспределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Реализуется эта функция через составление бюджетов на соответствующий финансовый год и перспективу, балансов финансовых ресурсов, порядка налогообложения и т.п.
2. Функция организации включает бюджетное устройство, бюджетную классификацию, предполагает необходимость определения порядка составления, утверждения и исполнения бюджета, выбор уполномоченных кредитных организаций, разграничение полномочий законодательных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, определения прав и обязанностей функциональных подразделений финансовых органов. С этой функцией связан процесс организационного построения внутренней системы регулирования и контроля бюджетных потоков и финансовых ресурсов государства.
3. Функция стимулирования основывается на деятельности, направленной на реализацию целей. С помощью этой функции интерпретируются факторы, влияющие на финансовую деятельность и учитывающие ее потребность в денежных средствах. Решающую роль играют факторы, определяющие поведение служащих в процессе принятия ими решений по тактическим и стратегическим аспектам финансов.
4. Функция контроля означает содействие реализации поставленных целей. К ним относится выработка норм и нормативов, являющихся эталоном, критерием оценки результатов, сравнение достижений с поставленными целями и установленными критериями, обеспечение внесения необходимых изменений в условия и факторы финансовой деятельности.
Контрольная функция государственных и муниципальных финансов реализуется по следующим основным направлениям:
1) контроль за правильным и своевременным перечислением средств в централиз-е фонды;
2) контроль за соблюдением заданных параметров централизованных фондов денежных средств с учетом потребностей производственного и социального развития;
3) контроль за целенаправленным и эффективным использованием финансовых ресурсов.
Целевое и эффективное использование финансовых ресурсов контролируется на основе составляемых плановых и отчетных смет образования и расходования денежных фондов.
5. Распределительная функция ГМФ заключается в том, что вновь созданная стоимость подлежит распределению в целях выполнения денежных обязательств предприятий перед бюджетом, банками, контрагентами. Ее результатом является формирование и использование централизованных фондов денежных средств, содержание непроизводственной сферы экономики.
Основными объектами реализации распределительной функции финансов являются обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды, а также источники финансирования бюджетного дефицита. Особую роль играет процесс перераспределения доходов между различными уровнями бюджетов.
Бюджет (кодекс) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Государственный внебюджетный фонд (брехова) — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном Бюджетным кодексом России, а также иными законодательными актами, включая законы о бюджете Российской Федерации на соответствующий год.
Внебюджетные фонды (дарелина) представляют собой механизм перераспределения национального дохода с целью защиты интересов отдельных социальных групп населения, решения конкретных задач экономического характера.
Внебюджетные целевые фонды независимы в правовом и экономическом отношении от госбюджета. Денежные средства внебюджетных фондов не включаются в общую сумму доходов и расходов бюджета государства. Вместе с тем средства внебюджетных фондов принадлежат государству, которое и осуществляет общую регламентацию их деятельности.
Модели построения бюджетной системы страны.
От формы государственного и административного устройства страны зависит построение бюджетной системы. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.
Унитарное (единое) государство — это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.
Федеративное (объединенное) государство — это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенции. Бюджетная система федеративных государств трехзвенна и состоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.
В государствах с федеративным устройством бюджеты среднего звена бюджетной системы могут соотноситься с федеральным бюджетом по-разному. Если бюджетная система федеративного государства строится на принципе равенства бюджетов субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, то такая модель бюджетной системы называется симметричной; и наоборот, если взаимоотношения субъектов Федерации с федеральным центром характеризуются неравенством, то такая модель бюджетной системы называется асимметричной.
Конфедеративное (союзное) государство — это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств-членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.
Бюджетное устройство – это организация бюджетной системы, которая включает 3 важных характеристики: структуру бюджетной системы; организационные принципы построения бюджетной системы; взаимосвязи бюджетов, объединенных в бюджетной системе. Бюджетное устройство определяется государственным устройством.
Бюджетное устройство РФ определяется бюджетным федерализмом – форма автономного функционирования бюджетов различных уровней, основанная на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах и положениях. Бюджетный федерализм предполагает:1. самостоятельность бюджетов БС РФ; 2. законодательное закрепление расходных функций бюджетов различных уровней; 3. разграничение доходных источников бюджетов по уровням; 4. бюджетное выравнивание путем предоставления финансовой помощи
Правовой базой бюджетной системы РФ является:
— ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
— законы субъектов о бюджетном процессе
— правовые акты органов МСУ о бюджетном процессе
— фед. Законы о федеральном бюджете
— законы субъектов РФ о бюджете
— правовые акты МСУ
Кроме того, применяются такие документы как специальные законы и нормативные акты о финансировании тех или иных отраслей, закон о бюджетной классификации, документы, регламентирующие планирование распределения бюджетных средств и т.д.
Бюджет – универсальная форма образования и расходования денежных средств (общественных фондов) для финансового обеспечения задач и функций государства, регулирования секторов экономики и социальной сферы.
В материальном смысле бюджет государства (дарелина) — это денежный фонд находящийся в собственности государства. Он является:
— основой функционирования как государства в целом, так и его национально-государственных и административно-территориальных образований;
— важнейшим источником денежных средств, находящихся в полном и непосредственном распоряжении органов государственной власти или органов местного самоуправления;
Как экономическая категория бюджет (дарелина) государства это совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с формированием и распределением бюджета как денежного фонда государства. Приходные — Экономические отношения опосредуют движение денежных средств от плательщиков в бюджет и выражают его формирование как денежного фонда. Расходные — Экономические отношения выражают расходование (распределение) бюджета и выражают движение денежных средств из бюджета к получателю бюджетных средств
В финансово-организационном смысле бюджет РФ (дарелина) — это финансовый план формирования и распределения централизованного денежного фонда, предназначенного для обеспечения задач и функций государства (балансовый характер составления и исполнения; сочетание централизованных начал с инициативой органов местного самоуправления).
Как правовая категория бюджет государства (дарелина) — это финансово-правовой акт государства, посредством которого утверждается финансовый план формирования и распределения денежного фонда, предназначенного для финансирования задач и функций государства (закрепляет права и обязанности участников бюджетных отношений; организует деятельность всех звеньев финансовой системы государства; отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов; определяет налоговую политику государства; выступает в качестве эффективного регулятора экономики).
Он способствует:
— реализации региональной и национальной политики;
— созданию единого экономического пространства;
— полноправному социальному и национально-культурному развитию народов России;
— укреплению единства страны .
Бюджету государства как экономической категории присущи две функции:
распределительная (перераспределение денежных доходов между разными сферами деятельности, подразделениями общественного производства, уровнями государственного управления, социальными слоями общества и т.д.);
контрольная (сигнализация обо всех отклонениях в движении бюджетных средств и контроль результатов расходования бюджетных средств).
Бюджет выполняет следующие задачи:
государственное регулирование и стимулирование экономики;
финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства;
контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.
Бюджетная система Российской Федерации (кодекс) — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательствомРоссийской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная система РФ состоит из трех звеньев:
федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
региональных бюджетов, или бюджетов субъектов Федерации.
местных бюджетов, или бюджетов муниципальных образований.(бюджеты ГО и муниципальных районов, бюджеты городских и сельских поселений)
Межбюджетные отношения — взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:
единства бюджетной системы Российской Федерации. Означает единство бюджетного законодательства России, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности и пр.
разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Означает закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за различными уровнями бюджетов;
самостоятельности бюджетов. Принцип самостоятельности бюджетов означает:
* право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
* право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
* право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты, самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов,
* недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
* право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Означает определение бюджетных полномочий, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК.
полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
сбалансированности бюджета. Означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
результативности и эффективности использования бюджетных средств. Означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета.
достоверности бюджета. Означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;
адресности и целевого характера бюджетных средств. Означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
подведомственности расходов бюджетов. Означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
единства кассы. Означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.
— Принцип прозрачности (открытости) означает:
обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;
Формирование муниципальных финансов
Капленок, Е. А. Формирование муниципальных финансов / Е. А. Капленок. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2020. — № 49 (339). — С. 111-113. — URL: https://moluch.ru/archive/339/75921/ (дата обращения: 01.10.2023).
В статье рассматривается понятие «муниципальных финансов», какие функции выполняют муниципальные финансы, как формируются муниципальные финансы.
Ключевые слова: муниципальные финансы, местное самоуправление, государственное управление, органы государственной власти, государственные финансы, финансовая система государства, местный бюджет, внебюджетные фонды, муниципальный кредит, муниципальная собственность, функции муниципальных финансов.
После того, как приняли новую Конституцию РФ [1], которая изменила статус раньше существующих органов местной власти, и благодаря переходу к федеративной модели государственности от унитарной модели, внезапно повысился интерес в отношение к муниципальным финансам. Выделяют два основных подхода, которые определяют само понятие «муниципальные финансы», их состав и место.
В первом подходе муниципальные финансы трактуются как экономические отношения, которые связаны с формированием, а также с использованием финансовых ресурсов всех без ограничения субъектов экономики, которые участвуют в процессе воспроизводства на территории того или иного муниципального образования. Несмотря на то, что к муниципальным финансам относятся и финансы местных органов власти, и хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств, но все же каждый вид рассматривается как отдельное звено в финансовой системе государства [4].
Что касается второго подхода, то он считается более распространенным и, что самое интересное, не только в России, но и за рубежом. Здесь муниципальные финансы — это финансы местных органов власти. В состав муниципальных финансов включены местные бюджеты, внебюджетные фонды, а также муниципальный кредит и финансы муниципальных организаций. Сложности тут возникают, когда необходимо определить их места в системе финансов. Также необходимо отметить, что местные органы власти не относятся к органам государственной власти. И, следовательно, муниципальные финансы не входят в систему государственных финансов [2].
Для того чтобы определить место муниципальных финансов в финансовой системе государства, а также их функции и роли, сперва нужно разобраться в самом определении местного уровня власти и соответственно его в самой системе государственного управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий является самостоятельным. И органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Несмотря на то, что местное самоуправление признано самостоятельным, но все же оно осуществляет свою деятельность вне государственно-властных отношений. Более того, местное самоуправление может быть прекращено, если на это будет воля народа той или другой территории.
Местное самоуправление — это возможность народа свободно воздействовать на политику, которая проводится на конкретной территории. Местное самоуправление было создано с целью решения вопросов местного значения. Это же и касается муниципальных финансов.
Если рассматривать вопрос о месте и роли местного самоуправления в системе государственного управления, то можно подчеркнуть, что власть органов местного самоуправления берет начало от государственной власти, то есть является ее продолжением.
Муниципальные финансы, являясь основой местного самоуправления, различаются от государственных не самой природой их образования и функционирования, а спецификой функций, которая определяется функциями тех или иных субъектов управления. Непосредственно, муниципальные и государственные финансы принадлежат к группе общественных финансов, которые представляют собой властные отношения и характеризуются единым социально-экономическим содержанием, принципами построения и так далее.
Финансы местных органов власти подразумевают отношения, которые обусловлены феноменом существования в стране, а потому действительно функционирующие финансы муниципальных органов власти предполагают урегулированную нормами права систему образования и расходования фондов денежных средств для того, чтобы обеспечить выполнение поставленных задач, которые относятся к компетенции местного уровня власти.
Если исходить из всеобщего понимания финансов как экономической группы, то можно сказать, что финансам муниципальных органов власти присущи те же самые функции:
Распределительная функция муниципальных финансов состоит в распределении и перераспределении стоимости валового продукта, а также части национального дохода в процессе формирования финансовых фондов, которые необходимы для того, чтобы органы местного самоуправления могли выполнять возложенные на них функции.
Регулирующая функция, которая заключается в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на социально-экономические процессы на подведомственных территориях, тесным образом взаимосвязана с распределительной функцией. Данная функция нередко объединяется с распределительной или же выделяется как ее подфункция, так как перераспределение доходов хозяйствующих субъектов и населения постоянно оказывает определенное регулирующее воздействие на социально-экономические процессы. Под регулирующей функцией государственных и муниципальных финансов, как правило, понимают их целенаправленное использование в качестве механизма регулирования экономических процессов.
Проявление контрольной функции финансов муниципальных органов власти можно наблюдать в процессе распределения и перераспределения стоимости валового продукта или формирования фондов финансовых ресурсов муниципальных органов власти. Эта функция осуществляется только специально уполномоченными органами. К основным направлениям финансового контроля относят:
1) контроль за правильным и своевременным перечислением средств в финансовые фонды органов местного самоуправления;
2) контроль за соблюдением соотношений при распределении средств между муниципальными, а также вышестоящими бюджетами;
В составе муниципальных финансов выделяют следующие ключевые составляющие:
1) средства местного бюджета;
2) муниципальные внебюджетные фонды;
3) муниципальный кредит;
4) муниципальная собственность;
5) прочие финансовые фонды и активы, которые находятся в распоряжении у местных органов власти.
Как правило, на практике некоторые из перечисленных элементов могут отсутствовать, потому, как возможности их формирования определяются национальными законодательствами.
Местные бюджеты являются главнейшим элементом муниципальных финансов, которые формируют материальную основу для того, чтобы реализовать полномочия органом местного самоуправления. В системе муниципальных финансов это считается одним из главных инструментов регулирования социально-экономических процессов на местном уровне. Проще говоря, под местным бюджетом понимают специальный фонд финансовых ресурсов, которые находятся в распоряжении местных органов власти, которые предназначены для выполнения данным органом возложенных на него функций и задач.
Под муниципальными внебюджетными фондами понимают специальные финансовые фонды, которые создаются в особенных формах и при помощи особенных методов. Внебюджетные фонды формируются в процессе финансовых взаимоотношений местных органов власти с физическими и/или юридическими лицами и предназначаются для решения конкретных социально-экономических задач на определенной территории. Формирование и использование данных фондов осуществляется вне рамок бюджетного процесса.
Муниципальные внебюджетные фонды всегда постоянно имеют строго целевое назначение, а потому к характерным чертам данных фондов относят четко поставленную цель их создания и функционирования, которая отражается в нормативном акте органа местного самоуправления и целевое закрепление одних видов доходов за соответственными расходами.
Финансы предприятий, которые находятся в муниципальной собственности, — обязательный элемент муниципальных финансов во всех государствах. К муниципальной собственности относят имущество, которое принадлежит на правах собственности местным органам власти. Имущество, которое находится в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Права собственности от имени муниципального образования осуществляется органом местного самоуправления и другими лицами.
Муниципальная собственность — это очень важный элемент экономической основы самостоятельности и независимости органов местного самоуправления. Ее используют как инструмент социальной защиты и финансовой поддержки отдельных социальных групп. Муниципальные организации, для которых характерно их общественное назначение, редко преследуют цель «получение прибыли». Но, несмотря на это, в некоторых случаях может преследоваться финансовый интерес, что дает возможность привлечь в местные бюджеты дополнительные доходы.
Муниципальные финансы
Муниципальные финансы — это совокупность денежных средств, которые находятся в распоряжении муниципального образования для разрешения задач, возложенных на него. Это финансовые отношения между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами. С помощью муниципальных финансов органы местного самоуправления:
- регулируют социальные процессы,
- влияют на развитие приоритетных отраслей экономики,
- сглаживают различия в уровне социально-экономического развития отдельных территорий и др.
Управление муниципальными финансами
Субъект муниципального финансового управления — соответствующее подразделение местной администрации (финансовое управление), местное казначейство. Функции субъекта финансового управления представляют — управленческая деятельность по сбору, систематизации, передаче, хранению финансовой информации, а также по выработке и принятию управленческих решений. Финансовые функции состоят из следующих семи блоков:
- финансовое планирование — комплекс мероприятий по выработке плановых заданий и воплощению их в жизнь (требует создания методологии и методики разработки финансовых планов);
- прогнозирование — прогноз на длительную перспективу изменений финансового состояния объекта и его составных частей, финансовых показателей и параметров, определение вариантов развития финансового состояния объекта на основе наметившихся тенденций;
- функция организации — создание органов управления, построение структуры аппарата управления, установление взаимосвязей, разработка норм, нормативов, методик и пр.;
- регулирование — воздействие на объект управления для достижения состояния устойчивости финансовой системы при возникновении отклонений;
- координация — согласованность работ всех звеньев системы финансового управления между собой и с другими системами;
- стимулирование — побуждение работников к заинтересованности в эффективном расходовании финансовых средств;
- функция контроля — проверка организации финансовой работы, выполнения финансовых планов и анализ финансовых результатов.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), который принимает орган представительной власти. Направлениями увеличения доходов местных бюджетов могут быть:
Государственные и муниципальные финансы: конспект лекций
ЛЕКЦИЯ № 1. Сущность и история возникновения государственных и муниципальных финансов
1. Сущность финансов
Финансы – это система порождаемых и регулируемых государством денежных отношений, связанная с перераспределением стоимости валового внутреннего продукта, а также части национального богатства.
С возникновением государства появилась финансовая система. Уже при рабовладельческом строе государство выполняло ряд социально-экономических функций (таких, как содержание войска, охрана общественного порядка, строительство зданий, дорог и т. д.) и пополняло свою казну за счет налогов в денежной и натуральной формах. Слияние денежной формы налога и функций самого государства породило сущность государственных финансов.
Государственные и муниципальные финансы есть совокупность регламентированных государством перераспределительных денежных отношений по формированию и использованию денежных доходов, необходимых для выполнения им важных стратегических задач.
К централизованным денежным доходам (фондам) относят бюджеты всех уровней (государственный, региональный, местный), а также внебюджетные фонды (Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования).
Общепринято считать, что государственные и муниципальные финансы выполняют четыре функции:
1) планирование – достижение максимальной сбалансированности и пропорциональности финансовых ресурсов;
2) организация – необходимость определения порядка составления, утверждения, исполнения бюджета, выбор уполномоченных кредитных организаций, разграничение полномочий исполнительных и законодательных органов власти в бюджетном процессе;
3) стимулирование;
4) контроль – необходимость осуществления контроля в составлении, утверждении, исполнении бюджета.
Финансы и финансовая система образовались в момент соединения государства и налогов. Налоговые подати перестали существовать в натуральной форме и с некоторых пор взимались только в денежном эквиваленте.
2. История возникновения государственных и муниципальных финансов
Возникновение финансовых отношений связано с процессом отделения государственной казны от собственности монарха.
С этих пор стал применяться термин «финансы». В Средние века под этим термином подразумевался доход.
В европейских странах ближе к XVIII в. финансы включали совокупность доходов, расходов, долга государства. Изначально финансы рассматривались в качестве денежных фондов. Несколько позднее понятие «финансы» стало включать в себя и местные финансы.
Благодаря развитию науки финансов государство стало подходить к формированию финансов более осмысленно. Финансы рассматривались как совокупность налоговых сборов, имущества, формирования бюджета и его расходования на более широкие цели.
В мировой практике выделяются две теории возникновения финансов: классическая и неоклассическая.
Классическая теория подразумевает господство государства над финансами.
Неоклассики представляют другое видение финансовой системы. Они полностью отходят от господства государства во всех сферах, в том числе выделяют финансы как независимую категорию.
Классическая теория представляет мысли, касающиеся налоговой политики государства. В этой связи прославился Адам Смит.
Его заслуга состоит в разработке правил, касающихся взаимоотношений налогоплательщика и налоговой системы.
В современных налоговых отношениях эти правила тоже находят свое отражение, например в Налоговом кодексе РФ.
Правила А. Смита гласят:
1) налоги не должны наносить ущерб промышленности и свободе человека;
2) налоги должны быть справедливы и равномерны;
3) налоги должны иметь основательные поводы;
4) не должно существовать много касс и много служащих по взиманию налогов.
Неоклассическая теория получила свой рассвет в середине XX в. Появилась новая стадия в развитии финансов. Подход неоклассиков применяется к формированию национальных и международных финансовых отношений. Теория базируется на четырех принципах:
1) экономическая сила государства, следовательно, и устойчивость его финансовой системы во многом обусловливаются экономической мощью частного сектора, основу которого составляют крупные организации;
2) минимальное вмешательство государства в сферу частного сектора;
3) основными доступными источниками финансового развития крупных корпораций являются прибыль и рынки капитала;
4) в силу интернационализации рынков труда, капитала и товаров общим курсом развития финансовых систем разных стран является стремление к интеграции.
Этот термин в России стал применяться с XVIII в. и его трактовка была такова: «Финансы – это все то, что касается прихода, расхода государства» (В. И. Даль).
1802-й г. ознаменовался созданием министерств, в том числе и Министерства финансов. В его ведении находилась система контроля над доходами, внешними связями, таможенными делами, налогами и сборами и др. Министерство финансов состояло из финансовых и хозяйственных коллегий.
Однако некоторые финансовые и хозяйственные вопросы оставались в ведении других учреждений: Министерства коммерции, Министерства внутренних дел, Государственного казначейства. По функциям и полномочиям Министерство финансов XVIII–XIX вв. является прообразом современного финансового органа. Работа «старинного» министерства заключалась в решении вопросов государственного кредитования, определении источников доходов государственной казны, управлении делами чеканки металлических монет и выпуска бумажных денег. Кроме этого, в компетенцию данного органа входил контроль над изъятием и поступлениями налогов.
Структура министерства финансов была пересмотрена М. М. Сперанским:
Министр —> Департаменты —> Отделения —> Столы
Возглавлял Министерство министр финансов, при котором формировались совет и канцелярия. Само Министерство состояло из департаментов, отделений, столов. Предусматривалась субординация в принятии решений и во взаимодействиях с вышестоящим начальством: столоначальники подчинялись начальникам отделений, а начальники отделений подчинялись директорам департаментов, которые в свою очередь находились в непосредственном подчинении у министра.
Император назначал министра, который подчинялся только ему. Таким образом, в управлении министерствами лежал принцип единоначалия. Структура министерств была построена по французской аналогии.
Министерство финансов играло важную роль в рассмотрении «каждогодних» финансовых отчетов, поступавших из других министерств.
Далее эти отчеты продвигались в Госсовет и к самому царю вместе с выработанными предложениями. Составляя бюджет, министерство финансов должно было рассмотреть сметы каждого министерства, которые представлялись не позднее 15 ноября.
В дальнейшем сметы сводились в роспись доходных и расходных статей. В таком виде бюджет поступал на рассмотрение в Госсовет и затем на утверждение государю.
В настоящее время рассмотрение и утверждение бюджета проходят такой же путь: от министерств до президента.
В те времена распределение расходов и источники поступлений при составлении бюджета находились в строжайшем секрете. На данном этапе развития бюджетных отношений этот процесс достаточно прозрачен и открыт.
Новые правила составления, исполнения и утверждения государственной росписи были приняты с 1862 г. Государственные росписи стали подлежать опубликованию.
Основными принципами составления и расходования казны провозглашались бюджетное единство, единое кассовое исполнение, т. е. расходы производились из касс Государственного казначейства, где аккумулировались все государственные доходы.
При возникновении дефицита изыскивались дополнительные источники поступлений. Это могли быть увеличение податей и налогов, продажа государственного имущества и крестьян. Для решения вопросов покрытия бюджетного дефицита при Министерстве финансов был создан межведомственный Финансовый комитет.
В структуре Министерства находилась комиссия погашения долгов. В ее компетенцию входили обследование и решение вопросов по сокращению внутреннего и внешнего государственного долга.
Министерство финансов состояло из шести департаментов. В их число входили: Департамент горных и соляных дел, Департамент разных податей и сборов, Департамент государственных имуществ, Департамент мануфактур, Департамент внутренней торговли, Государственное казначейство.
Департамент разных податей и сборов заведовал взиманием прямых и косвенных налогов, проведением переписей тяглого населения.
Департамент государственных имуществ управлял государственным имуществом и государственными крестьянами. Горными заводами, соляным делом и Монетным двором заведовал Департамент горных и соляных дел, при котором находились Горный институт и Горный ученый комитет.
Контроль над приходом и расходом всех казенных сумм осуществляли государственная экспедиция счетов Сената, Департамент решения старых счетов бывшей Ревизион-коллегии, счетная экспедиция Департамента водяных коммуникаций.
Все структурные органы позже объединились в Главное управление ревизии государственных счетов. Аппарат ведомства состоял из государственного контролера и двух департаментов (гражданской, военной и морской отчетности).
Финансовый контроль носил формальный характер и ограничивался проверкой документов, отчетов и книг в Петербурге; самостоятельных местных органов Главное управление не имело.
Данный орган частично стал прообразом современной Счетной палаты, которая по российскому законодательству имеет широкие полномочия.
Гораздо хуже обстояли дела с денежно-кредитными отношениями. При крепостническом строе кредитование было развито слабо. Практически все банки страны выдавали кредит только помещикам под крепостных. В 1847 г. для купеческого сословия был создан Государственный коммерческий банк.
Соответственно данный банк выдавал ссуды исключительно купечеству. Ассигнационный банк занимался выпуском ассигнаций и их обменом на монеты.
Крепостные не имели права на получение кредитов. Единственным банком для крестьян-середняков оставался земельный банк. Все перечисленные банки состояли под ведомством Министерства финансов.
Позднее для контроля над оборотами в банковской сфере был организован Совет государственных кредитных установлений. Данный орган входил в состав рассматриваемого министерства.
На базе Коммерческого, Заемного банков был образован Государственный банк. Соответственно все остатки упраздненных банков переходили во вновь сформированный банк.
Основная деятельность банка – хранение вкладов под проценты, выдача займов и ссуд под залог ценных бумаг и драгметаллов, покупка и продажа золота, учет вексельных операций. Позднее Государственный банк осуществлял выпуск ценных бумаг.
В 1882 г. образовался Крестьянский поземельный банк. Основу его деятельности составляло посредничество в приобретении земель у дворян и продаже кулаку. Как известно, банк запрашивал высокие проценты. Не все слои крестьянства могли себе позволить купить землю с помощью ссуды.
Параллельно был создан еще один банк, который обсуживал только дворян и помещиков. Этот банк назывался Дворянский земельный банк. Основной операцией банка была выдача ссуды под залог земли дворянам.
Крах финансовой системы в России начался с приходом Е. Ф. Канкрина. Под его руководством в 1839–1843 гг. была проведена денежная реформа. В составе Министерства финансов была учреждена экспедиция государственных кредитных билетов, функцией которой являлся выпуск кредитных билетов. Чуть позже ее распустили.
Роковой ошибкой министра стало нежелание развивать кредитование промышленности и строительства железных дорог. Кроме того, всячески тормозилось образование среднего класса из крестьян и мещан.
После войны государственная казна обнищала. Стоял вопрос о строительстве железных дорог, требовавшем огромных средств. За счет бюджета это сделать было невозможно. Поэтому правительство выдавало железнодорожным компаниям большие ссуды, гарантируя выручку процентов.
Дефицит бюджета искусственно покрывался эмиссией кредитных билетов и займов. Окончательный крах система финансов претерпела в военный период (во время Крымской войны).
Во времена правления Александра II обозначились сдвиги в социально-экономическом развитии страны. Промышленность и торговля приобрели важное значение, поскольку обеспечивали наполняемость государственного бюджета.
Знаменательными моментами в отечественной истории стали Крестьянская реформа 1861 г. и выкупная операция. Это повлекло за собой расширение госаппарата и увеличение роли Министерства финансов.
В «Положении о выкупе» (19 февраля 1861 г.) говорилось, что руководство выкупными операциями возлагалось на Петербургскую сохранную казну. С ростом числа выкупных дел в структуре министерства образовалось Главное выкупное учреждение.
В составе министерства финансов позднее были выделены два департамента: Департамент неокладных сборов и Департамент окладных сборов.
Создание департаментов связано с обложением некоторых товаров акцизными сборами. В частности, это касалось производства спиртных напитков. В ведении Департамента неокладных сборов находились акцизы (питейный, свеклосахарный) и пошлины (паспортные, судебные).
В то время акцизные сборы считались основными источниками дохода бюджета государства. Департамент окладных сборов заведовал системой прямых сборов и натуральных повинностей.
Созданное в начале XX в. Министерство торговли и промышленности переняло часть функций Министерства финансов. Позже усилилась роль Министерства по руководству кредитным делом, операциями по внешним займам.
Столыпинская аграрная политика активизировала деятельность Крестьянского банка, который находился в ведении Министерства. Он получил право давать ссуды крестьянам под залог надельных земель при переселении на новые земли.
Местные учреждения Министерства финансов
На местах основными финансовыми органами были казенная палата (в губернии) и уездные казначейства. Изначально казенная палата возглавлялась вице-губернатором, а затем решили назначить председателя казенной палаты. Таким образом, функции по контролю местными финансами передавались руководителю палаты.
Местные палаты разрешали дела, касающиеся торгов на подряды. Это экономило денежные средства государевой казны и давало возможность развитию отечественной промышленности.
Примерно в 1811, 1815, 1833, 1850, 1857 гг. проводились ревизии, сведения о которых хранились в хозяйственном отделении казенной палаты.
Оно же контролировало государственную собственность и дела, связанные с государственными крестьянами. Система органов казначейства характеризовалась государственным административным делением.
Уездными казначействами заведовало Казначейское отделение, а контрольное отделение проводило внутренний финансовый контроль: ревизию книг и годовых отчетов казначейств.
В 1838 г. было образовано местное Министерство государственных имуществ, которое занималось управлением государственными имуществами и государственными крестьянами. Поэтому казначейство лишилось полномочий на ведение этих дел.
Уездные казначейства подчинялись Казенной палате губернии. На плечи местного казначейства возлагалась ответственность по выдаче денег и хранению сборов. По представлению местных властей уездные казначейства выдавали паспорта, продавали гербовую бумагу.
В состав исполнительного органа – местного министерства финансов входили следующие учреждения:
1) таможенные округа;
2) таможенные стражи;
3) горные правления;
4) соляные конторы;
5) мануфактурный комитет;
6) коммерческий совет.